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食品安全监管行政处罚案件中证据之四大特性及应用
来源:本站原创    更新时间:2018年04月11日    关注度:     【字体:

行政处罚是食品监管部门对违反食品安全法律法规的食品生产经营者行使处罚职权,打击违法行为,维护广大人民群众饮食安全的重要手段之一。在办理食品行政处罚案件过程中,做到事实清楚、证据确实充分、适用法律准确是每一个行政处罚案件努力追求的目标,也是依法行政、公正执法的基本要求,而事实清楚、定性准确、使用法律适当的基础就是合法、有效的证据。

行政处罚案件的证据是指行政执法机关通过法定程序收集的,用来证明行政处罚案件事实情况的切材料。按照《行政诉讼法》第五章第三十三条的规定,证据共分为7种:

()书证:如当事人有关资质材料、各种票据、记录、菜单等;()物证:如无证经营、假冒伪劣、不符合卫生标准的物品和造假工具等;()视听资料:如摄像、照片、录音等;(四)电子数据;()证人证言:如被处罚单位其他人员(非法定代表人或委托人)关于违法事实情况的询问笔录、食物中毒单位负责人关于中毒情况的叙述等;()当事人的陈述:如法定代表人或委托人关于违法事实的询问笔录或陈述;()鉴定意见:如检验报告、食物中毒调查报告、专家论证意见等;()勘验笔录、现场笔录。

如何运用好行政处罚证据,要把握以下四大特性:

一、合法性。合法性是对具有关联性的证据材料的价值判断,证据的取得必须符合有关实体法和程序法的规定,包括行政机关不能采取法律禁止的方法、手段去获得证据,也包括行政机关要按照法定的程序去获得证据,一个证据即使内容真实且也能用来证明案件事实,假如不合法,也不应作为认定案件事实的依据。证据的合法性包含三方面的内容:即证据是否符合法定形式;证据的取得是否符合法律、法规、司法解释和规章的要求;是否有影响证据效力的其他违法情形。

一是证据符合法定形式:《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《规定》)对于各类证据的提交形式都有了明确的规定,而在实际的办案过程中,这一点往往会被办案人员忽视,主要表现在:()《规定》要求提供有关书证复印件,必须注明“与原件核对无误”,并由提供单位(或个人)盖章确认(或注明出处,由法定代表人或委托人签字)。而在一些行政处罚案件中,当事人提供的许可证、工商执照、食品从业人员的健康证以及执法人员收集的点菜单、收银条、报表等书证复印件上均无相关内容的标注,也没有当事人的确认;()当事人陈述的对象应是业主或法定代表人,或是委托人。一般行政处罚案件以委托人情形居多,而在委托书这个环节漏洞也较多,有的在案卷中无委托书,有的委托书无效,如询问陈述时间在委托期限之外、委托书中注明内容无效等情况;()证人证言按规定应附有按规定应附有证人的身份证件,而在一些复杂案件的调查中可能会遗漏,如在食物中毒的卫生学调查时,会对涉及可疑中毒餐次操作环节的每个从业人员进行询问调查,执法人员应对每个询问对象的身份证明进行收集,而实际上往往会被忽视;()视听资料中照片能比较直观的反映现场的卫生状况和一些明显的违法行为,因此执法人员在行政处罚时会经常使用这证据。然而某些执法人员在现场时往往只注意违法违规的现象的拍摄,而忽视了反映是哪家单位存在这些情况;例如,2012110日,某市行政执法人员根据举报,对某冷藏物流有限公司的冷库进行检查,现场发现该公司冷库长时间未清理打扫,积霜与油污较厚、卫生不洁,并存在将过期食品与有效期内食品混放的情况,执法人员虽然拍摄了大量现场及物品的照片,但没有业主、公司标志或其它参照物,无法证明这些违法行为就发生在这个公司。()《行政处罚法》第三十九条第()款规定,行政处罚决定书应当载明:违反法律、法规或者规章的事实和证据。证据记载是行政处罚决定书必不可少的内容,但在实际操作中,个别处罚决定书往往忽略了证据记载,在处罚决定书中未将全部证据种类载明,很容易造成人为增减证据的印象,破坏执法的准确性。

二是取证符合法定程序:行政处罚案件中实体和程序合法同样重要,一旦程序不合法,无论违法事实是多么明确,证据是多么充分,定性处罚多么准确案件都会败诉。在实际办案过程中,有时由于办案人员的疏忽,会导致取证程序不合法,主要表现在:()在现场检查笔录或询问笔录中只有一名执法人员签字或由他人代签,未告知被询问人相关权利等;()使用证据登记保存未在7天内出处理决定;()在作出行政处罚决定后,执法人员发现有些违法事实未调查清楚而进一步收集证据,重新制作行政处罚决定书,并再次发出。而未按照相关要求审批,也没有作废原行政处罚决定,从而出现两份行政处罚决定书的情形。

三是取证方式符合法定要求:每个行政执法部门都有法律法规赋予的职权范围,任何超越职权的行为都是违法的。对于食品安全监管部门而言,可以采取的取证方式主要有监督检查、调查询问、拍照、摄影、录音、证据登记保存、采样检测等,可以采用的行政强制措施有取缔、收缴违法工用具、封存等。有些执法人员对于取证方式不恰当的描述可能会直接影响证据的效力。例如,2014814日,某区行政执法人员在对某饭店例行检查时发现,厨师在擅自扩大经营范围供应熟食卤味,执法人员现场收集了饭店的菜谱和顾客的点菜单据为证据,并在现场检查笔录中这样写到:暂扣菜谱一份,顾客点菜单5份。然而暂扣并不是食品监督管理部门可采取的证据收集方式,这样收集的证据就不能作为合法证据使用,从而直接影响案件的办理质量,也容易导致不必要的行政复议和行政诉讼。

二、真实性。证据的真实性是指作为证据的事实,必须是客观存在的,不能带有任何主观的成份,假设、推理、想象的事实不能作为证据。在日常办案过程中,这方面的常见问题有:()询问笔录中问题带有诱导性未真实记录被询问人的原话。如记录承办人员问:“你店厨房内存在哪些问题? ”回答:“我店厨房内地面油腻湿滑,待用餐具存放在搁架上无防尘防蝇设施……”被询问人的回答内容与现场笔录完全一致,从语气和内容可以看出不是被询问人的原话。这样的笔录作为证据其真实性就存在很大的怀疑;()笔录随意修改且修改处无当事人的签名;()笔录上字迹颜色深浅不一或有人为添加、修改的痕迹;()现场检查笔录未描述客观所见情况而主观推断违法事实。如:现场检查笔录中直接描述为:未取得食品经营许可证对外销售食品;未对餐具消毒设施、餐具的清洁状况、餐具采样检测情况有任何描述而直接在笔录上描述为:待用餐具未经消毒直接供顾客使用;()多个证据之间相互有矛盾而又无合理解释。如:在食物中毒调查过程中要对每个涉及可疑食品操作环节的从业人员进行询问调查,从而了解实际的操作情况。不同人员为推卸责任对操作过程的叙述常常会出现不同甚至矛盾。这就需要办案人员认真分析,运用专业知识找出漏洞,最终得出统一的结论,而不是只顾对不同人员做笔录不顾内容矛盾,最后由办案人员主观认定结论。(六)避免诱导性询问,假设前提。诱导性发问的核心在于“答案镶嵌于问题之中”。比较而言,一般性发问的目的就是让被发问人通过回答得出答案,但是诱导性发问的特殊性在于可能的回答内容已经包含在问题之中。例如:“你明知没有健康证明不能上岗,你店共有几个没有健康证明的员工?”;“你店从业人员中,有几个没有健康证明的员工在上岗?”;“你店从业人员有没有未取健康证明的员工?”等等。

三、关联性。关联性是对证据的最低要求,只有与本案件具有关联的材料才有可能成为该案件的证据,否则,即使是符合合法、真实的属性,如果跟本案件没有关联性,也不能作为本案的证据证据。例如:2005629日,西安市莲湖区卫生监督部门(当时承担食品安全监管职责)一举铲除了长期盘踞在某城中村的二十几户肉食加工制售黑作坊,当时反响很大,也倍受社会各界关注。但由于执法行动迅速,从业人员文化及法律素质参差不齐取证困难,给后续的行政处罚带来很大压力。为确保执法的严肃性、公正性,我们在已取得证据的基础上,逐一核实记录证据的来源和真实性,确保被执行人陈述与调取的证据的相互印证。同时详细调查违法行为的牵头、分工、实施经过,围绕已掌握的“事”(违法事实)、“人”(涉嫌参与人)和“物”(证据、财物),由此及彼拓展线索,逐一询问现场的加工工具、原材料及非法添加物质的来源、提供方、提供次数、数量、方式等关联情况,最后由被调查人签字。以此强化案件证据的关联性,对案件的证据进行严格筛选,不仅提高了案件质量,也提高了行政效率。

四、充分性。合法性、真实性、关联性是证据的三大属性,是个广谱的概念,而就单独的每个行政处罚案件而言,证据的充分性也不可忽视。那么什么是证据的充分性呢?就是案件的证据不是孤独证据,证据之间相互印证,形成确凿的证据链证明违法事实的存在,并能排除其他的可能性。办案过程也就是一个“去伪存真、去粗取精、由此及彼、由表及里”链条状的证据体系,这个体系具有闭合性、排他性。在目前的实际办案过程中,执法人员不管案情是否复杂仅凭一份《现场检查笔录》和一份《询问笔录》进行行政处罚的情况仍然多见。2013420日,某区行政执法人员在日常巡查中发现贺某经营的小吃店消毒柜内堆放杂物,保洁柜内餐具有水渍,未按规定对餐具进行消毒。执法人员做了一份《现场检查笔录》,予以口头警告并要求立即整改。428日执法人员再次对该店进行检查发现该店仍未按照《食品安全法》规定进行消毒。约定店主第二天前来接受调查处理时,对餐具未消毒的行为拒不承认,并拿出了当月的消毒记录,称昨日陪同检查的人员已辞职不知去向。由于执法人员当天未对当事人进行询问调查,也未查看消毒记录或对现场餐具不消毒等情况进行拍照取证,未收集顾客的证人证言等证据,唯一的《现场检查笔录》就成为了孤证。案情虽不大,但也导致行政处罚陷入了困境。

“以事实为依据,以法律为准绳”是办理行政处罚案件的原则,行政执法人员必须高度重视,依法监管,对收集的每一项证据都应做到合法、真实、有效、充足的审查,切实履行好行政监督管理的职责,努力提高行政执法水平。 (特邀撰稿刘军永)

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